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国务院提户籍改革新思路

作者: 佚名  上传时间:2010-06-07  浏览:70
  “户籍改革的重点,是要剥离附加在户口上的权益和福利,同时又必须找到一种替代性的人口管理手段,以保证人口的?#34892;?#27969;动,这也是提供公共服务和进行社会管理的基础。”近日,国务院发展研究?#34892;?#31038;会发展研究部(以下简称“国研?#34892;?#31038;会部?#20445;?#21103;部长贡森在接受中国青年报记者采访时说。
  受国家发改委社会司委托,国研?#34892;?#31038;会部最近完成了“主体功能区人口管理政策研究?#20445;?#25552;出了促进人口经济分布协调的政策思路和系列政策措施,其中对于户籍改革有着独到的阐述。
  近年来,关于户籍改革的呼声一直很高。社会上较为流行的有两种观点,一种观点是取消户籍制度,另一种观点认为要实现完全的迁徙自由。课题组认为,“户籍”本身其实只是一种登记制度,关键在于户籍准入的各种条件和户籍背后的各种权利和福利,造成身份差别。“在地区差别较大或既得利益阻力较强的时候,即使取消了‘户籍’这种区分办法,?#19981;?#26377;另外的办法来进行区分,以维持身份和权利差别。”国研?#34892;?#31038;会部部长葛延风说。
  因此,课题组认为,当前户籍改革应该遵循权利义务对等的原则,使原来的“高门槛、一次性?#20445;?#36807;渡到“低门槛、渐进式”地获得权益。即只要满足最低的居住条件,就可以办理居住证,享受与原户籍人口同等的选举权和就业权,同等参加社会保险的权利,以及免费享受义务教育和基本免?#35757;?#21021;?#27573;?#29983;保健;而被选举权以及最低生活保障、保障性住房等社会救助的享受资格,要具有一定社保参保年限或缴税年限才可获得;在一些大城市和特大城市,部分与户籍挂钩的特殊行业就业资格、参加高考资格,可以通过更合理的替代性管理手段,有条件地放开。
  户籍是怎样与福利捆绑的
  贡森告诉记者,户籍制度本来是一种按住户登记的人口管理制度,但我国的户籍制度被附加了过多的权利,演变成与户口性质和登记地相挂钩的权利界定和利益分配制?#21462;?#25454;课题组调查,目前与户籍挂钩的个人权利有20多项,涉及政治权利、就业权利、教育权利、社会保障、计划生育等各个方面,其他还包括义务兵退役安置政策和标准、交通事故人身损害赔偿?#21462;?br/>   “我国的户籍制度之所以广受关注和饱受争议,正是因为它与公民的权利分配全面挂?#22330;!?#36129;森说。
  在我国,户籍制度除了发挥一般的人口管理和治安功能外,在不同的历?#26041;?#27573;,?#38057;?#25285;了其他重要功能。
  计划经济时期,在粮食短缺和重工业优先发展的战略背景下,户籍制度主要发挥?#25628;?#26684;限制农村人口向城市流动的作用,以保证工业化的积累和保护城市就业。“1958年确立的严格的户籍制度带来的副产品是,由于这一制度能?#25381;行?#22320;把农村人口排斥在城市体制之外,且农民在决策过程中几乎没有发言权,只面向城市?#29992;?#36825;一小部分人口的广泛福利,诸如全面就业、住房、医疗、教育、幼?#23567;?#20859;?#31995;?#21046;度就随之建立了。”
  20世纪80年代以来,随着粮食供应日渐充足和城市经济对劳动力需求的迅速增长,户籍制度限制人口流动的功能逐渐弱化,但同时,户籍成为保护城市和本地人口社会福利的主要工具。
  贡森说,这除?#24605;?#24471;利益原因之外,也是由于地方政府出于管理方便,倾向于把既有的户籍作为管理手段。?#25353;?#20197;上两个阶段户籍制度的功能来看,其实质都是起到了稀缺资源在城乡、地区间的强制分配作用。计划经济时期分配的资源主要是粮食和就业机会,改革开放?#38498;?#20998;配的主要是社会福利。区别在于,计划经济时期,户籍制度分配功能的发挥,在很大程度上是国家战略的要求;而改革开放?#38498;螅?#25143;籍制度功能的发挥,则主要是既得利益主导的结果。”
  现有户籍政策特点:高门槛、高待遇
  户籍是横亘在城乡或地区之间的一道高门槛,在计划经济时期,这是一道难以逾越的屏障,只有极少数人通过招工、上大学等国家控制的渠道,才能跨?#20581;?0世纪80年代以来,户籍制度改革使得能够跨过这道门槛的方式增多了,例如购房、投资、知识技能提升等,但依然是比较高的门槛,没有为普通劳动者提供出路。特别是在大中城市,购房、投资必须达到一定金额才能入户(甚至只给予临时户口)。而一旦越过了这道门槛,你就可以享受当地原户籍人口能够享有的所有权利。
  课题组成员、国研?#34892;?#31038;会部研究员王列军向记者介绍说,近年来,城市地方政府逐渐认识到,人口集聚在总体上有利于经济发展。在户籍制度改革过程中,外来人口的入户从严格控制走向有条件接受。
  以放宽户口准入为主要内容的户籍制度改革,首先是从小城镇开始的。1984年,国家就开始?#24066;?#22312;集镇有固定住所、有经营能力或在乡镇企事业单位长期务工的农民在集镇落户,口粮自理,统计为非农业户口,打开了二元户籍制度的一个口子。经过?#25913;?#35797;点后,国务院于2001年批转了公安部《关于?#24179;?#23567;城镇户籍管理制度改革的意见》。
  大中城市的户籍制度改革则较为缓慢和谨慎,改革都是由地方自发零星?#24179;?#30340;,且多有反?#30784;?#25913;革的思路与小城镇基本一致,基本都是以购房、投资、知识技能提升为入户条件。只是入户门槛高得多,获得的也只是“蓝印户口?#20445;?#33021;够享有的权利和福利少于原户籍人口。1994年以来,上海、深圳、广州、厦门、宁波、海?#31995;?#19968;些改革开放的前沿城市,都实行过“蓝印户口”。
  但是,在很多地方的改革过程中,户口被不恰当地商品化了。“稳定就业”在后来的操作过程中,逐渐演变为购房、投资,在大中城市,购房和投资必须达到一定的金额或面积,才能入户,?#34892;?#22320;方?#26500;?#23450;?#25628;?#21382;等附加条件。以直辖市中条件较为宽松的重庆市为例,外来人口要在主城区落户,必须满足3个条件:住房要达到人均30平方米,要有大专文凭,并且在重庆工作满两年以上。小张是重庆长安汽?#23548;?#22242;的一名漆工,买房时是初中文化,为了落户,正在自?#21363;?#19987;。
  而对于以低端工作为主的外来人口,落户则成了可望而不可即的事。“像我们这种工资,打一辈子工都买不起一套房,老了干不动了就回去呗。”在重庆打工的小李无奈地说。
  “购房、投资?#20154;?#28982;也算稳定居住和就业的标志,但并不是公民的法定义务,这样,户口实际上被商品化了。与户口挂钩的权利大多数是公民的基本权利,户口的商品化,实质上就是权利的商品化,使得权利从属于金钱,不利于社会公平正义,这种倾向必须遏制。”贡森说。
  未来户籍改革建议:低门槛、渐进式
  贡森对中国青年报记者说,目前户籍主要是通过代?#22987;?#25215;获得的,而户籍的背后是公民权利,因此,现行的户籍制度体现的是权利和义务的不对?#21462;!?#19981;是?#21040;?#21518;户籍不能再通过代?#22987;?#25215;获得,这种方式仍然可以保留,但在外来人口对居住地尽了法定义务后,就应给予相应的权利。户籍制度改革的原则应该是法定权利和法定义务对等,而法定义务主要包括缴税、缴纳社会保险费。”
  近年来,不少地方开始实行“居住证”制度,在一定程度上对原来的户籍坚冰有所打破。如上海、广东等地实施的“居住证”制度,入户条件开?#21152;?#23621;住年限、社保参保年限挂?#22330;!?#24191;东省流动人口服务条例》规定,居住证?#31181;?#20154;在同一居住地连续居住并依法缴纳社会保险费满7年、有固定住所、稳定职业、符合计划生育政策、依法纳税并无犯罪记录的,可以申请常住户口。上海规定持有居住证满7年并参加城镇社会保?#31456;?年、依法缴税、有中级以上专业技术职务或技师资格、符合计划生育政策,就可以申办该市常住户口。
  “虽?#36824;?#23450;的缴费年限偏长、附件条件过多,这些做法相对购房入户而言,更为合理,管理也更加精细化。”贡森说,居住证制度实际上提供了“梯度赋予权利”的思路,即只要满足最低的居住条件,就可以办理居住证,部分享受现户籍人口享有的基本权利,如同等就业、同等参加社会保险、基本免?#35757;?#21021;?#27573;?#29983;保健、?#20248;?#20813;费接受义务教育?#21462;?#32780;且,这一制度?#21442;?#20174;“居住证”转为“永久居住证?#25253;D―即当地户口――提供了阶梯,领取居住证者依法缴税或社会保险费达到一定年限后,就可以申请当地户口,从而全面同?#35748;磧性?#25143;籍人口的广泛权利。
  课题组的总体思路,就是在“居住证”的基础上,使公民权利的获得方式从原来的“门槛式”过渡到“阶梯式”。具体来说,是使原来的“高门槛、一次性”获得所有权利的方式,过渡到“低门槛、渐进式”地获得权益,为普通劳动者的社会流动提供了一个阶梯。
  具体来说,只要在当地有合法、体面的住所,租房也行,就准许进行常住登记,发放居住证。在此基础上,以居住证作为基本权利和基本公共服务的享受条件,以社保参保年限或缴税年限作为附加待遇的享受条件。
  长期以来,国家在推动完善农民工社会保障,但执行效果并不理想。重庆市劳动和社会保障局的一名工作人员说,重庆有三四百万农民工,而参保最多的工伤保险,只有60万人。“其实政策上没什么障碍,但农民工不愿意参保。因为社会保障不稳定,农民工们觉得,将缴纳社保的钱装进自己口袋里更保险,但这又进一步造成他们享受不到应有的社会保障,形成恶性循环。”
  而课题组建议的户籍改革,是要进一步放宽入户条件,以参保情况作为广大外来人口获得当地户口和全面享受?#29992;?#26435;益的一个阶梯。“这样做既可以?#34892;?#22320;?#24179;?#20844;民基本权益的保护,促进外来普通劳动者的社会融合,还可以调动参保积极性。另外,由于外来人口较为年轻,他们的参保有助于控制乃?#20004;?#20302;缴费标准,这样,更多的人口就有能力支付保费了。与买房入户相比,将参保年限作为基本权益保护的必要条件,更有利于社会公平以及国民经济的均衡和可?#20013;?#21457;展。”贡森说。
  基本公民权利无条件获取福利待遇与社保年限挂钩
  按照课题组的改革思路,户籍改革的方向是要强化户籍的登记功能,淡化其分配功能。持有居住证的人口享受与原户籍人口同等的选举权、就业权,同等参加基本医疗保险、基本养老保险和失业保险制度,同?#35748;?#26377;初?#27573;?#29983;保健,以及免费接受义务教育。
  课题组在调查中发现,户籍制度改革对教育资源和住房保障的冲击最大。一些地方的户籍改革带来大量新增户籍人口,对优?#24335;?#32946;资源的需求大幅增加,学校越来越挤,班级人数越来越多。
  “但压力不能成为不改革的理由。”贡森说,户籍制度改革的总体方向,是?#24066;?#22312;城镇稳定居住和就业的外来人口,逐?#36739;?#26377;与当地原户籍人口同样的权利和福利。目前出现一些问题,并不是户籍改革本身的错,而是配套改革不到位,是有办法解决的。
  而且,有一定的压力并不是什么坏事,恰恰是促进资源配置调整、推动改革的动力。例如,课题组在调查中发现,在郑州市,户籍改革造成教育资源紧缺的压力,反而推动有关部门在不到5年的时间里,新建、改扩建了57所学校,成了教育发展的一个契机。
  但高考是个绕不过去的坎儿。现在,城市外来人口面临的最大障碍,是?#20248;?#19981;能在居住地参加高考。
  刘先生是四川人,现在重庆工作,儿子上初三了。去年,刘先生刚在重庆买了房子,但买完房才发现,要转成重庆户口,还需等3年,儿子还得回老家高考,由于两地教材不一样,高中还得回四川上。“我在重庆打拼这么多年,现在为了孩子可能还得回去,这边的努力就?#21450;?#36153;了。”刘先生为此很苦恼。
  实际上,高考资格与户籍脱钩的替代管理办法很好解决。重庆市教育局一位官员说,?#26696;?#22320;的招生?#21103;?#20998;配依照应届毕业生的数量,而不是以户籍人口来计算。当然,为了避免高?#23478;?#27665;,要规定一个起码3年的学龄限制。”
  “做起来并不难,关键是要下决心改革。”贡森说,课题组在全国多个省市调研后认为,参加高考的资格可以通过更合理的替代性管理手段有条件地放开。比如,可以通过学籍年限和监护人的参保年限来控制和逐步放开。与此相配套,全国高等院校学位的分配也要逐步以考生人数为主要依据。
  而医疗保险、养老保险和失业保险是以个人缴费为基础的,权利与义务对等,不会给当地财政带来负担。因此,只要是持有居住证的?#29992;瘢?#23601;可以参加这些保险项目。对于有财政?#22266;?#32564;?#35757;?#39033;目(如城镇?#29992;?#22522;本医疗保险等),中央政府应该研究制定全国统一的最低标准,?#20063;固?#22806;来人口参加各类保障项目。
  而对于低保和保障性住房等社会救助的享受资格,可以根据待遇的特?#38498;?#22478;市的规模,设置不同的社保参保年限或缴税年限要求。“人口流入城市一般都是为就业而来,城市鼓励的正是这种流动。能够在一个城市生活,也必须有一定的生存能力。为了鼓励这种流动,并防止‘福利旅游’,对低保和保障性住房等社会救助待遇,设置较高门槛是有必要的,这也是对流入人口的一种生存检验。”贡森说,“具体可以根据待遇的特?#38498;?#22478;市的规模,要求达到一定的社保参保年限或缴税年限,才可以享受这些待遇。特别是对于低保等社会救助,则要设置较长的年限。当然,为了让更多的外来人口缴得起费,社会保险缴费标准需要?#23454;?#38477;低。”
  贡森总结说,他们不赞成?#21697;?#25143;籍管理政策,而是建议实行“两保两新”的方案。?#20219;?#25143;籍人口保留“捷径?#20445;?#20182;?#24378;?#20197;通过继承而享有广泛权利;又为外来人口通过买房、投资和知识技能等入户保留“快车道?#20445;?#26356;为广大普通劳动者及其家属开辟一条通道,提供一个新的易于?#23454;?#30340;入户阶梯,并在上升台阶上不断新增权利,直至实现永久入户和同?#35748;磧性?#25143;籍人口的所有权利。“这样既可以鼓励人口的?#34892;?#27969;动,又可以加强人口管理,也有助于实现基本公共服务的均等化。”贡森说。
  贡森说,户籍制度改革是一个整体工程,还需?#24179;?#19982;其挂钩的教育、医疗、社会保?#31995;?#30456;关领域的配套改革,特别是要改变目前以户籍人口为基础的财政及公共支出体制。
  “权益脱钩改革有一定的政治阻力,但是越晚改革,阻力越大。”贡森告诉记者,“这是很多地方管理者的共识,希望尽早改革。现在需要中央下决心,总结地方经验,及早出台指?#23478;?#35265;,规范各地改革。”
  课题组在调研时还了解到,在积极探索一元化户籍制度改革的地方,农村?#29992;?#24182;没有一窝蜂地涌向城?#23567;?#26377;的地方管理者认为,很多担心都是臆想的。“我们以前想象,可能农村人一夜之间都会跑到城里来,但实际上人们都是有利益权衡的。管理者总担心农民进入城镇、?#21152;?#20844;共资源,这种担忧?#34892;?#36807;头。没有工作和住房,人们进城干什么??#35757;?#22825;天住火车站?#20426;?#37325;庆一位政府官员说。
  国研?#34892;?#19987;家:大城市不能只要“人手”不要“人口”
  我国现在许多大城市面临人口膨胀难题,不断增加的外来人口使得土地、水?#30784;?#29615;?#22330;?#20132;通等资源不堪重负。为此,有人提出,应通过政策控制城市人口规模。但国务院发展研究?#34892;?#31038;会发展研究部(以下简称“国研?#34892;?#31038;会部?#20445;?#21457;布的研究报告却认为,发达地区更有条件吸纳外来人口?#24067;?#33853;户,以实现人口分?#21152;?#32463;济集聚在空间上的协调。
  近日,课题组组长、国研?#34892;?#31038;会部副部长贡森接受了中国青年报记者专访。
  中国青年报:?#26412;?#19978;海、广州等大城市由于聚集优质社会资源,吸引了越来越多的外来人口,使这些城市土地、环?#22330;?#27700;资源难以承受。为什么你们却认为,大城市应该对外来人口更加开放?
  贡森:经济越发达的地区,人口集聚会越多,这是人口分布的基本规律。随着经济的发展,就业机会增加了,自然带来劳动力的集聚,区域消费水平也提高了,进而吸引更多的产业和人口集聚。
  改革开放以来,东部发达地区经济得到快速发展。城市的发展离不开人的贡献,但许多城市对外来务工人员的态度却是矛盾的,需要他们劳动,却不希望他们分享发展成果。说白了,就是只要“人手?#20445;?#19981;要“人口”。
  实际上,经济发达地区现在的发展水平是与中央的倾斜政策分不开的;按照主体功能区划,重点开发区和优化开发区等经济发达地区,未来可能在土地、信贷、投资、财政和环保等方面享受更多的政策优惠,这些地区也应该承担更大的义务,帮助外来人口?#24067;?#33853;户。
  中国青年报:但是人们一般会认为,由于资源的有限性,地区对人口的容纳也是有限的。以?#26412;?#24066;为例,从现在的人口增长趋势看,未来10年内,?#26412;?#24066;人均水资源量将不足300立方米,而300立方?#36164;?#22269;际上公认的不应突破的底线。
  贡森:对于自然环境因素的?#33268;?#19981;是孤立的,而必须与一定的技术条件、经济发展水平和公共服务状况相结合。随着社会经济的发展和技术进步,各种资源的流动性增强,自然资源的刚性?#38469;?#34987;削弱了,耕地资?#30784;?#27700;资源等自然资源不再成为人口集聚的主要障碍,人口集聚更多地取决于经济和社会因素,其中经济因素更是占据了主导地位。
  目前,我国人口正在向经济发展速度较快的区域流动,人口集聚的趋势比较明显,这表明,以就业为主的经济因素是中国人口空间分布的决定因素。如果将水资源等自然要素的影响绝对化,多数东部发达地区水资源都超载了,人口都要外迁。显然,这与全国人口“孔雀东南飞”的普遍选择是不相符的。
  实际上,按照国际上通用的综合性可?#20013;副?#26469;测量,我国发达地区的综合资源的人口?#24615;?#21147;还有较大?#25381;唷?#20294;我们在调查中发现,许多发达地区都以资源环境已经超载、社会环境变差作为托辞,不愿意吸纳外来人口。但这些地区的经济发展又提供了更多的就业岗位,可以吸纳更多的外来人口,这是地方政府难以控制的。过去几个月,沿海地区普遍出现的“民工荒?#26412;?#26159;一个例证。
  中国青年报:现实情况是,许多大城市由于人口增多带来许多问题,如交通?#23548;貳?#27700;资源短缺、环境恶化?#21462;?br/>   贡森:不能将城市扩张中的问题简单地归咎于人口增多,事实上许多问题是城市规划不科学,或公共服务不到位造成的。比如我国一些特大城市采取的“摊大饼”式的发展,服务机构、行政单位?#25216;?#20013;在城市?#34892;模?#32780;人们居住得越来越远,造成上班向心式地涨?#20445;?#19979;班离心式地退潮。而美国洛杉矶等组团式发展的城市,就可以在很大程度上避免交通?#23548;?#30340;问题。我国应该借鉴这种“多?#34892;摹?#32452;团式”的发?#20849;?#30053;,不搞集中式?#34892;?#21306;,每个组团?#21152;?#21150;公、购物、休闲和居住?#34892;模?#21508;个组团互相独立存在,这样,整个城市交通也就顺畅了。
  广东的东莞是一座向工业化、城市化快速发展的城市,也是一座城乡一体的组团式城?#23567;?#24066;直接管辖镇(?#37073;?#20013;间不设县或县级区。组团式的城市空间构架构成了东莞的城市特色,既突出市?#34892;?#21306;,又充分考虑各镇(?#37073;?#30340;全面均衡?#24179;?#29702;性地讲,东莞这种组团式的城市发展模式,也可能是今后中国城市规划部门应该借鉴的方向。
  中国青年报:人口增加导致对住房、医疗卫生、教育等商品和服务需求的增加,可是,公共服务的提升还是跟不上人口集聚的速?#21462;?#27604;如,?#26412;?#24066;规划修编之后的最新“总体规划?#20445;?#26159;到2020年时,总人口控制在1800万人。但是,到目前为止,?#26412;?#24066;的常住人口和外来人口的总和已经超过2200万人,应该说已经提前十年完成了发?#26500;?#21010;目标。
  贡森:所以,关键在于,为什么服务没有同步提升?一般来说,经济集聚和人口集聚过程是互相促进的。在一个地区新建或扩建工厂,一般会带来新的就业岗位;在人口自由流动的条件下,新的就业必然带来供养人口的迁入,新增人口及其消费必然带?#27425;?#19994;税、消费税的增加;地?#35762;?#21147;的增加,可以加大对基础设施等投资环境和公共服务等人居环境的?#24230;耄?#20063;可以减税让利,有助于吸收更多的企业和人口集聚。
  但在我国,由于户籍、税收等相关制度因素的制约,使得经济集聚和人口集聚相互加强的良性循环过程被大大弱化了。户籍制度导致人口自由迁移受阻,而在地?#35762;?#25919;收入主要依靠来自生产?#26041;?#24449;收的增值税的财税体制下,企业的生产活动是地方政府的主要收入来源,而人口增加通常意味着公共服务供给和财政压力的增大,因此便形成了只要“人手”不要“人口”的思路,以至经济规模与人口规模不平衡。
  中国青年报:“经济规模与人口规模不平衡”怎么理解?是大城市人口相对过剩吗?
  贡森:恰恰相?#30784;?#19982;区域经济集聚规模相比较,我国西部地区显得“人口过剩?#20445;?#32780;东部沿海地区则是“经济过剩”。这是根据常住人口数据统计的,如果按户籍人口,即按照完全能够享受当地经济发展成果的人口来算,我国西部地区的“人口过剩”以及东部地区的“经济过剩”会更严重。
  中国青年报:这种经济集聚与人口分布不均衡会带来哪些危害呢?
  贡森:这样既不利于东部沿海地区进一步发挥规模经济的集聚效应,也不利于区域间的生活水平和公共服务的均等化。流动人口难以在城市立足,导致中西部剩余劳动力未能充分转移,内地与东部沿海之间的人均收入和福利水?#35762;?#36317;被拉大。而城市内部“二元社会”的分割,?#19981;?#21152;剧未来城市内部不同人群之间的社会矛盾,给未来的城市治理、城市内部的社会和谐发展和经济?#20013;?#22686;长带来巨大的挑?#20581;?br/>   因此,我们建议,应尽快使人口分?#21152;?#32463;济集聚相协调,妥善安置已经进城务工经商的外来人口。
  中国青年报:那应该怎样纠正经济发展和人口分布不平衡的现状呢?
  贡森:针对这一问题,“十一五”规划以及主体功能区规划编制的相关文件提出,要促进人口分?#21152;?#32463;济布局相协调,基本实现公共服务均等化的战略目标。为了实现这一目标,我们提出三方面政策建议:首先要改革户籍制度,鼓励外来人口在承担法定经济责任的基础上,逐步实现?#24067;?#33853;户;其次是在公共服务的提供上实行“费随人走?#20445;?#24182;积极探索在消费?#26041;?#24449;收增值税,以实现人口增加与地?#35762;?#25919;利益的一致性?#22351;?#19977;是在未来40年时间里,对发达地区吸纳人口的数量作出?#23454;?#30340;硬性要求,以逐步降低历史积累起来的不协调度,也就是“还欠账”。

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